El Tribunal de Justicia de la Unión Europea resolvió ayer dos cuestiones prejudiciales sobre la ley de amnistía, planteadas por el Tribunal de Cuentas y la Audiencia Nacional. El fallo despeja obstáculos para el regreso de Carles Puigdemont y otros dirigentes del procés, pero deja sin resolver el nudo de la malversación.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) avaló, en dos sentencias distintas, la ley de amnistía aprobada en España en 2024 para las causas judiciales vinculadas al procés independentista catalán. Los magistrados de la Gran Sala, con el juez belga Koen Lenaerts al frente, resolvieron las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal de Cuentas y la Audiencia Nacional, los dos únicos órganos españoles que habían recurrido directamente a Luxemburgo antes de aplicar la norma. El fallo llega dos años después de la entrada en vigor de la ley y tras casi una década de disputa judicial sobre el procés.
El presidente del TJUE explicó que la ley persigue reducir las tensiones institucionales y políticas y facilitar un escenario de reconciliación, un objetivo que el tribunal europeo considera legítimo dentro del margen de decisión de cada Estado miembro. La sentencia no supone, sin embargo, una aplicación automática de la amnistía. Corresponde ahora a los tribunales españoles, en particular el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, resolver caso por caso la situación de los cerca de cien exdirigentes y exaltos cargos que aún esperan que se les aplique la medida de gracia. Estas son cinco claves para entender el alcance real del fallo.
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Qué resuelve el TJUE y qué queda fuera
El TJUE no se pronuncia sobre si la ley de amnistía es compatible con la Constitución española, una competencia que corresponde en exclusiva al Tribunal Constitucional, que ya la había avalado en junio de 2025. Tampoco convierte la aplicación de la norma en un automatismo. Serán los órganos jurisdiccionales españoles quienes deban seguir resolviendo cada caso concreto. El presidente del tribunal europeo, el juez belga Koen Lenaerts, explicó que la norma tiene por objeto «reducir las tensiones institucionales y políticas» y facilitar un escenario de reconciliación. Lo que sí hace el TJUE es responder a dos cuestiones prejudiciales muy específicas, planteadas antes de que la ley entrara en aplicación, sobre los gastos del 1 de octubre y sobre la directiva antiterrorista.
La primera cuestión llegó del Tribunal de Cuentas, que antes de la amnistía estaba a punto de dictar sentencia contra una treintena de ex altos cargos catalanes, entre ellos Carles Puigdemont y Oriol Junqueras, a quienes reclamaba 3,1 millones de euros por los gastos del referéndum y de la promoción exterior del procés. La segunda llegó de la Audiencia Nacional, que tenía dudas sobre si podía amnistiar a doce miembros de los Comités de Defensa de la República (CDR) acusados de pertenencia a organización terrorista. Ambas cuestiones paralizaron los respectivos procedimientos hasta que Luxemburgo se pronunciara, algo que ya ha ocurrido.
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El frente contable de Puigdemont y los 35 altos cargos
La sentencia de mayor alcance práctico afecta a 35 antiguos responsables de la Generalitat investigados por el empleo de dinero público en el referéndum del 1 de octubre y en la promoción exterior del proyecto independentista. Entre ellos figuran los expresidentes Carles Puigdemont y Artur Mas, el exvicepresidente Oriol Junqueras y varios exconsejeros. Sociedad Civil Catalana, la entidad que ejerce la acusación particular, reclama 5,3 millones de euros, mientras la Fiscalía cifra el daño al patrimonio público en 3,4 millones. El Tribunal de Cuentas había exigido fianzas y garantías por más de nueve millones de euros a los investigados antes de plantear la cuestión prejudicial.
El TJUE ha respondido con un no rotundo a la principal duda planteada por el órgano fiscalizador español. Una eventual secesión de Cataluña no habría afectado a los intereses financieros de la Unión Europea, porque los fondos investigados nunca procedieron del presupuesto comunitario ni estaban destinados a él. «La eventual incidencia en el presupuesto de la Unión no puede derivarse de un perjuicio» ocasionado únicamente al presupuesto nacional, señala la sentencia. El tribunal europeo aclara además que la posible reducción futura de la aportación española, en un hipotético escenario de independencia, sería consecuencia de dejar de estar sujeta a los tratados europeos. El fallo no concede por sí mismo la amnistía a los 35 investigados, pero elimina el obstáculo que había paralizado el procedimiento contable.
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El frente terrorista de los CDR
La segunda sentencia responde a la cuestión planteada por la Audiencia Nacional sobre los doce miembros de los Comités de Defensa de la República (CDR) procesados en la denominada operación Judas por presunta pertenencia a organización terrorista y fabricación de explosivos. La Audiencia Nacional dudaba de si amnistiar delitos de terrorismo, aunque fuera de forma selectiva y vinculados al contexto del procés, podía vulnerar la directiva europea de lucha antiterrorista, que obliga a los Estados a tipificar y sancionar estos delitos de manera eficaz y disuasoria. El TJUE ha resuelto que no existe tal contradicción, siempre que la ley excluya expresamente los actos más graves. La sentencia concluye que «la ley española de amnistía no menoscaba el efecto útil de la directiva» relativa a la lucha contra el terrorismo.
La norma comunitaria, según la sentencia, obliga a tipificar y sancionar los delitos terroristas, pero no regula ni excluye expresamente los mecanismos nacionales de extinción de la responsabilidad penal por razones de reconciliación política. El TJUE precisa además que la ley española no necesita ofrecer una lista exhaustiva de los delitos amnistiables ni fijar de forma matemática el umbral de gravedad que excluye a un acto del perdón. Corresponde a los jueces españoles aplicarlo en cada caso concreto. La línea roja son los actos que hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, como ataques contra la vida o torturas. El tribunal precisa que la norma «excluye de la amnistía los actos que hayan causado graves violaciones de derechos humanos».
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El nudo sin resolver de la malversación
Ninguna de las dos sentencias de ayer valora la interpretación que el Tribunal Supremo ha hecho del delito de malversación, la cuestión que más directamente afecta a la situación personal de Puigdemont. La Sala de lo Penal, primero con Manuel Marchena y ahora con Andrés Martínez Arrieta, ha dictaminado que los altos cargos catalanes se lucraron personalmente al utilizar dinero público para el referéndum del 1 de octubre, y que ese enriquecimiento excluye la malversación del ámbito de la amnistía. La propia ley recogía esa excepción para quienes se hubiesen enriquecido con fondos públicos, aunque el legislador no pensaba específicamente en Puigdemont al redactarla.
Mientras esa interpretación no cambie, la orden nacional de detención contra Puigdemont dictada por el Supremo sigue plenamente vigente, lo que obliga al expresident a permanecer en Bélgica si quiere evitar ser arrestado al pisar suelo español. El TJUE no ha entrado a valorar el alcance ni la interpretación del delito de malversación, porque esa competencia no le correspondía en estas dos cuestiones prejudiciales concretas. Fuentes del Alto Tribunal consultadas por la prensa apuntan que la sentencia europea no afecta en nada a estas medidas cautelares, por lo que el expresident tendrá que esperar a que se pronuncie el Tribunal Constitucional sobre su recurso de amparo.
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El calendario que viene
Dos años después de la entrada en vigor de la ley, la amnistía acumula ya 403 personas beneficiadas y 21 sentencias favorables, 19 dictadas por el Tribunal Constitucional y las dos que ha emitido ahora el TJUE. Quedan, sin embargo, 93 exaltos cargos pendientes de que se confirme si pueden acogerse a la medida, entre ellos los doce miembros de los CDR, que ahora deberá resolver la Audiencia Nacional aplicando la línea marcada por Luxemburgo. El Tribunal de Cuentas, por su parte, deberá revisar el proceso contable contra los 35 exaltos cargos catalanes una vez incorpore la sentencia europea a su expediente.
El foco se traslada ahora al Tribunal Constitucional, que prevé resolver en octubre el primer recurso de amparo de un líder del procés, el del exconsejero Jordi Turull, cuya ponencia recae en el magistrado conservador José María Macías. La doctrina que fije ese fallo valdrá tanto para los condenados por malversación como para los procesados en rebeldía, entre ellos Puigdemont, Toni Comín y Lluís Puig. Fuentes del Supremo admiten divisiones sobre si el Constitucional obligará a una aplicación inmediata de la amnistía o abrirá nuevos recursos.
