Los líderes europeos cerraron en la madrugada del viernes un acuerdo para financiar la defensa ucraniana durante 2026 y 2027 mediante deuda conjunta, descartando temporalmente la controvertida opción de utilizar las reservas rusas bloqueadas. Bélgica lideró la oposición a la propuesta inicial por temor a represalias legales de Moscú, mientras Hungría consiguió quedar exenta de las garantías financieras. La UE mantiene abierta la posibilidad del «préstamo de reparaciones» como plan alternativo.
Los líderes de la Unión Europea alcanzaron en la madrugada del viernes 20 de diciembre un acuerdo para proporcionar 90.000 millones de euros (105.000 millones de dólares) a Ucrania durante los próximos dos años, cerrando así una cumbre maratoniana que se prolongó durante más de 12 horas en Bruselas. El pacto, sin embargo, no llegó por la vía inicialmente prevista: la controvertida propuesta de utilizar los 210.000 millones de euros en activos rusos congelados como garantía fue descartada ante la férrea oposición de Bélgica y otros Estados miembros, optándose finalmente por un mecanismo de endeudamiento conjunto similar al utilizado durante la pandemia de COVID-19.
«Si hubiéramos salido de Bruselas divididos hoy, Europa habría renunciado a su relevancia geopolítica. Habría sido un desastre total», declaró el primer ministro belga Bart De Wever poco antes de las cuatro de la madrugada, tras cerrar el acuerdo que evitó una fractura institucional de consecuencias impredecibles. El presidente del Consejo Europeo, António Costa, que había prometido mantener a los líderes negociando «hasta alcanzar un acuerdo incluso si tomaba días», subrayó el mensaje político de la decisión: «Europa se mantiene con Ucrania, hoy, mañana y tanto tiempo como sea necesario».
La cifra acordada cubre aproximadamente dos tercios del déficit financiero estimado de 160.000 millones de dólares (137.000 millones de euros) que Ucrania enfrentará en 2026 y 2027 según cálculos del Fondo Monetario Internacional, en un contexto de incertidumbre sobre la continuidad del apoyo estadounidense tras el regreso de Donald Trump a la Casa Blanca. Reino Unido, Canadá y Noruega han comprometido fondos adicionales que ayudarán a cerrar la brecha financiera restante.
La resistencia belga tumba el plan de activos rusos
La propuesta inicialmente defendida por la Comisión Europea contemplaba utilizar los aproximadamente 210.000 millones de euros en activos del Banco Central de Rusia inmovilizados en territorio europeo como garantía o colateral de un «préstamo de reparaciones» de 90.000 millones destinado a Kiev. Este mecanismo habría permitido a Ucrania recibir financiación sin intereses que solo debería reembolsar en caso de que Rusia eventualmente pagara reparaciones de guerra, convirtiendo efectivamente las reservas rusas bloqueadas en un activo financiero operativo para sostener el esfuerzo bélico ucraniano.
Sin embargo, Bélgica, donde se encuentra depositada la inmensa mayoría de estos activos a través de la cámara de compensación Euroclear (193.000 millones de euros a finales de septiembre), lideró un bloque de oposición que incluía a Italia, Malta, Bulgaria y la nueva administración populista checa. De Wever había exigido ante el parlamento belga «garantías vinculantes» de todos los Estados miembros antes de aprobar el préstamo de reparaciones, advirtiendo que «meras promesas orales no son suficientes» para proteger a Bélgica de posibles represalias rusas.
Los temores belgas tienen fundamento concreto: el lunes anterior a la cumbre, el Banco Central de Rusia presentó una demanda judicial contra Euroclear solicitando miles de millones en compensación, calificando el movimiento como medida preventiva contra el plan de la UE de transferir activos congelados «a terceros», según la agencia estatal rusa TASS. Una serie de incidentes con drones cerca de aeropuertos y bases militares belgas durante noviembre había alimentado además las sospechas de que Moscú ya estaba tomando represalias, aunque nunca se identificaron públicamente a los responsables.
Hungría consigue su exención, el plan B entra en vigor
El acuerdo finalmente alcanzado recurre a la emisión de deuda conjunta europea en los mercados financieros, un mecanismo que normalmente requiere unanimidad de los 27 Estados miembros pero que pudo desbloquearse tras negociaciones intensas con los países más reticentes. Hungría, que bajo el liderazgo de Viktor Orbán había bloqueado sistemáticamente el apoyo a Ucrania durante el último año, aceptó no vetar la propuesta a cambio de quedar exenta de las garantías financieras que respaldarán el préstamo.
«No permitimos que Europa declare la guerra a Rusia utilizando activos rusos», declaró Orbán en Facebook tras la cumbre. «Este plan habría hundido a Europa en la guerra y habría impuesto una carga de 1.000 millones de forints (4.200 millones de dólares) sobre Hungría. Al mismo tiempo, 24 Estados miembros decidieron proporcionar a Ucrania un préstamo de guerra para los próximos dos años. Si los ucranianos no pueden reembolsarlo, estos países europeos tendrán que reembolsarlo». República Checa y Eslovaquia obtuvieron exenciones similares, permitiendo que el esquema siguiera adelante sin su participación financiera directa.
El primer ministro húngaro celebró además que su posición contribuyó a formar una «minoría de bloqueo» suficiente para enterrar definitivamente la propuesta de utilizar activos rusos congelados. «Creo que el asunto de los activos congelados está muerto. Anoche vi que hay suficientes países opositores aquí para formar una minoría de bloqueo. Así que creo que este es un asunto muerto», afirmó Orbán, aunque las conclusiones oficiales del Consejo Europeo mantienen técnicamente abierta la posibilidad de retomar el préstamo de reparaciones en el futuro.
El factor Trump y la presión estadounidense
El trasfondo de las negociaciones europeas estuvo marcado por filtraciones sobre el plan de paz de 28 puntos respaldado por Estados Unidos que contempla invertir 100.000 millones de dólares de los activos del Banco Central ruso congelados globalmente «en esfuerzos liderados por Estados Unidos para reconstruir e invertir en Ucrania», recibiendo Washington beneficios de esas inversiones. Los activos congelados en Europa representan la mayor parte de las reservas rusas inmovilizadas a nivel mundial, lo que generó indignación entre líderes europeos ante la perspectiva de que la Casa Blanca se apropiara de activos bajo custodia europea.
En un velado ataque a Washington, la presidenta de la Comisión Europea Ursula von der Leyen calificó la cumbre como «el momento de independencia de Europa», utilizando esta expresión hasta diez veces en su breve discurso ante el Parlamento Europeo el miércoles previo a la reunión. La urgencia por demostrar autonomía estratégica europea se intensificó además por las declaraciones de Trump durante su campaña electoral, quien ha prometido resolver el conflicto ucraniano en «24 horas» y criticado sistemáticamente la magnitud de la ayuda estadounidense a Kiev.
El presidente ucraniano Volodímir Zelenski, que participó en la cumbre instando a los líderes europeos a respaldar el préstamo de reparaciones, expresó su preferencia por utilizar los activos rusos congelados calificándola como «una de las decisiones más claras y moralmente justificadas que podría tomarse». Sin embargo, tuvo que conformarse con el compromiso financiero alternativo, consciente de que cualquier fracaso del acuerdo habría dejado a Ucrania en una situación de extrema vulnerabilidad presupuestaria.
Implementación inmediata y perspectivas futuras
Las conclusiones oficiales del Consejo Europeo adoptadas el viernes establecen que los desembolsos comenzarán en enero de 2025, con 18.100 millones de euros previstos para el primer año como parte de la iniciativa ERA del G7 que totaliza 45.000 millones de euros (50.000 millones de dólares). Esta cantidad se suma a los 16.200 millones de euros ya transferidos a Ucrania durante 2024 bajo el mecanismo del Fondo para Ucrania, y a los 12.500 millones adicionales proyectados para 2025 bajo ese mismo instrumento.
El documento final mantiene además el compromiso de que «los activos de Rusia deben permanecer inmovilizados hasta que Rusia cese su guerra de agresión contra Ucrania y la compense por los daños causados», preservando técnicamente la opción del préstamo de reparaciones como alternativa futura si las circunstancias políticas o legales cambian. La Comisión Europea recibió además mandato para seguir trabajando en ese mecanismo, aunque su viabilidad práctica a corto plazo parece remota dado el nivel de oposición manifestado.
El acuerdo alcanzado en Bruselas cierra temporalmente un capítulo de incertidumbre sobre el apoyo europeo a Ucrania, pero deja abiertas cuestiones fundamentales sobre la sostenibilidad a largo plazo de la financiación, las implicaciones del uso de activos soberanos congelados para el orden financiero internacional, y la capacidad real de Europa para actuar como potencia geopolítica autónoma en un contexto de creciente fragmentación global y retirada estadounidense.
