El pronunciamiento de Dean Spielmann marca un punto de inflexión en el largo proceso judicial que rodea la ley de amnistía aprobada en 2024. Desde su negociación como condición para la investidura de Pedro Sánchez hasta su llegada a Luxemburgo, la norma ha generado uno de los debates políticos y jurídicos más intensos de la democracia española reciente.
El dictamen emitido por el abogado general del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la ley de amnistía ha abierto una nueva fase en el complejo proceso judicial que rodea a esta norma sin precedentes en la democracia española reciente. Las conclusiones de Dean Spielmann, presentadas el pasado jueves, representan el primer pronunciamiento europeo sobre una medida que ha dividido profundamente a la sociedad española y ha enfrentado a diferentes poderes del Estado. Aunque el dictamen no es vinculante, el Tribunal de Justicia suele seguir las recomendaciones de su abogado general en aproximadamente el ochenta por ciento de los casos, lo que convierte este documento en un indicador decisivo sobre el rumbo que tomará la sentencia definitiva prevista para inicios de 2026.
Para comprender el alcance del pronunciamiento europeo y sus implicaciones para el futuro político y judicial de España, resulta imprescindible analizar el recorrido de una ley que ha transformado el panorama político desde su gestación en otoño de 2023. Desde las negociaciones secretas entre el Partido Socialista y los independentistas catalanes hasta las batallas judiciales en Madrid y Luxemburgo, la amnistía ha recorrido un camino tortuoso marcado por vetos parlamentarios, recursos constitucionales y cuestiones prejudiciales que han llevado el debate más allá de las fronteras españolas. Las siguientes claves permiten entender cómo una medida inicialmente considerada una línea roja política se convirtió en realidad legislativa y ahora enfrenta su examen definitivo ante la justicia europea.
Génesis de la ley: de tabú político a condición de investidura
La ley de amnistía pasó de ser considerada una línea roja infranqueable a convertirse en el eje central de la política española en menos de un año. Tras las elecciones generales de julio de 2023, que dejaron al Partido Popular como fuerza más votada pero sin capacidad para formar gobierno, Pedro Sánchez inició negociaciones con los partidos independentistas catalanes para asegurar su investidura. El líder socialista pronunció por primera vez la palabra amnistía el seis de octubre de 2023, apenas tres días después de que el rey le encargara la formación de gobierno. Lo que había sido impensable durante meses se convirtió en realidad cuando Sánchez formalizó los pactos de investidura con Esquerra Republicana el dos de noviembre y con Junts el nueve de noviembre. El Comité Federal del PSOE ratificó el veintiocho de octubre el cambio de posición del partido, con Sánchez argumentando que la amnistía era necesaria por el interés de España y en defensa de la convivencia entre españoles.
El trámite parlamentario de la proposición de ley, registrada en solitario por el Partido Socialista el trece de noviembre de 2023, resultó extraordinariamente complejo. Durante los seis meses que transcurrieron hasta su aprobación definitiva, la norma sufrió múltiples modificaciones para satisfacer las exigencias de Junts y Esquerra Republicana. El momento más crítico llegó el treinta de enero de 2024, cuando Junts votó en contra de la primera aprobación en el Congreso al considerar insuficientes las garantías sobre la amnistía de los delitos de terrorismo, con ciento setenta y un votos a favor y ciento setenta y nueve en contra. Tras semanas de negociaciones intensas, las partes alcanzaron un acuerdo el siete de marzo en la Comisión de Justicia mediante una enmienda transaccional que eliminaba las referencias al Código Penal. El Congreso aprobó finalmente la ley el catorce de marzo con ciento setenta y ocho votos a favor y ciento setenta y dos en contra, aunque el texto tuvo que superar todavía el veto del Senado, donde el Partido Popular utilizó su mayoría absoluta para retrasar la tramitación durante dos meses.
Ámbito de aplicación: del referéndum de 2014 al presente
La ley de amnistía cubre un período temporal extraordinariamente amplio, desde el primero de noviembre de 2011 hasta el trece de noviembre de 2023, fecha de registro de la proposición de ley. Esta horquilla incluye tanto el referéndum del nueve de noviembre de 2014, impulsado por el expresidente Artur Mas, como el referéndum del primero de octubre de 2017, organizado por Carles Puigdemont, y todas las actuaciones preparatorias y consecuencias derivadas de ambas consultas. La ampliación inicial del marco temporal fue una de las primeras exigencias de Junts durante la negociación, con el objetivo de que pudieran beneficiarse también los acusados por el Tribunal de Cuentas, que reclamaba aproximadamente tres millones de euros a Mas, Puigdemont y una treintena de exaltos cargos de la Generalitat por el uso de fondos públicos.
La definición del ámbito objetivo de la amnistía generó algunos de los debates más intensos durante la tramitación parlamentaria. Los partidos independentistas insistieron en que quedara especificado de forma inequívoca que los delitos de malversación sin enriquecimiento personal y destinados a sufragar actuaciones relacionadas con el procés quedaban amnistiados. Esta precisión resultaba fundamental para líderes como Oriol Junqueras, condenado por malversación en la sentencia del procés de 2019, y para Carles Puigdemont, procesado por el mismo delito. El texto final también tuvo que hilar fino con la cuestión del terrorismo, tras la polémica generada por la causa de la Audiencia Nacional contra doce miembros de los Comités de Defensa de la República acusados de preparar acciones violentas contra instalaciones públicas. La versión definitiva establece que quedan excluidos únicamente los actos que constituyan violaciones graves de derechos humanos según los estándares internacionales, permitiendo así que los acusados del caso CDR pudieran beneficiarse de la amnistía.
Batalla judicial: del Tribunal Supremo a Luxemburgo
La resistencia judicial a la aplicación de la ley de amnistía comenzó incluso antes de su aprobación definitiva. El Tribunal Supremo, bajo la presidencia de Manuel Marchena en la Sala Segunda, adoptó desde el primer momento una posición contraria a la norma, argumentando que la malversación cometida por los líderes del procés no podía ser amnistiada porque había existido un enriquecimiento personal de carácter patrimonial al recurrir al gasto público para financiar un proyecto político. Esta interpretación, que contradecía directamente el espíritu de la ley tal como la habían negociado Gobierno e independentistas, generó una batalla entre poderes que se trasladó al Tribunal Constitucional. Mientras tanto, cuatro tribunales españoles decidieron plantear cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea para conocer si la ley vulneraba algún principio del derecho comunitario.
Las dos cuestiones prejudiciales más relevantes fueron elevadas por el Tribunal de Cuentas y la Audiencia Nacional. El Tribunal de Cuentas, que estaba a punto de dictar sentencia en el procedimiento por responsabilidad contable del primero de octubre y la acción exterior del Govern, planteó ocho cuestiones sobre si la extinción de responsabilidades contables podía afectar a los intereses financieros de la Unión Europea. La consejera encargada del procedimiento mantuvo que la ley era difícilmente conciliable con la prevención de la impunidad del fraude y la corrupción que persigue el derecho europeo. Por su parte, la Audiencia Nacional elevó sus dudas sobre la compatibilidad de la amnistía en el caso de terrorismo, considerando que el perdón de estos delitos era contrario al derecho comunitario y facilitaba la impunidad. El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña también planteó una cuestión prejudicial por la causa de malversación contra el diputado de Esquerra Josep Maria Jové y otros cargos acusados de planificar el referéndum.
Comisión Europea: polémica intervención
La posición de la Comisión Europea en el proceso del Tribunal de Justicia generó una crisis diplomática entre Bruselas y Madrid. El informe de observaciones presentado por los servicios jurídicos comunitarios el nueve de diciembre de 2024, bajo la supervisión de Daniel Calleja como director del Servicio Jurídico, incluía valoraciones claramente políticas además de los argumentos legales. El documento, firmado por los letrados Carlos Urraca Caviedes y Céline Valero, sostenía que la ley no parecía responder efectivamente a un objetivo de interés general dado que era parte de un acuerdo político para lograr la investidura del Gobierno de España. El texto calificaba la norma como una autoamnistía y criticaba que las autoridades españolas no hubieran atendido las recomendaciones de la Comisión de Venecia sobre la necesidad de realizar un diálogo significativo antes de aprobar la medida.
El ministro de Justicia, Félix Bolaños, reaccionó con dureza cuando el contenido del informe se entregó a las partes el treinta de abril de 2025, coincidiendo con el inicio del primer pleno en el que el Tribunal Constitucional examinó la ley. Bolaños acusó públicamente a Calleja de haber aprovechado el vacío de poder durante la transición entre comisarios, tras las elecciones europeas de junio de 2024, para colar el argumentario del Partido Popular en el documento. La polémica adquirió mayor dimensión cuando se conoció que Calleja había sido nombrado el catorce de mayo de 2024 como nuevo director de la oficina de representación de la Comisión Europea en Madrid, convirtiendo a quien había supervisado un informe crítico con el Gobierno español en el principal interlocutor de Bruselas en España. Durante la vista oral celebrada en Luxemburgo el quince de julio, Carlos Urraca defendió la posición de la Comisión argumentando que la ley representaba un caso de autoamnistía porque quien estaba en el Gobierno garantizaba la impunidad de sus socios a cambio del apoyo parlamentario.
La decisión del Tribunal Constitucional: aval con matices
El Tribunal Constitucional español avaló la ley de amnistía el veintiséis de junio de 2025 por seis votos a favor del ala progresista frente a cuatro en contra del bloque conservador. La sentencia, redactada bajo la presidencia de Cándido Conde-Pumpido, concluyó que la amnistía no está prohibida por la Constitución y que su adopción, cuando responde a una situación excepcional y a una finalidad legítima de interés público, puede resultar constitucionalmente admisible. El fallo reafirmó que corresponde al legislador apreciar las circunstancias que justifican el otorgamiento de la amnistía sin que el Tribunal Constitucional pueda suplantarle en esta tarea. La sentencia subrayó que la ley pretende contribuir a la reconciliación y normalización del conflicto generado por los hechos del procés y trata de rebajar la tensión social y política existente en Cataluña.
Sin embargo, el proceso en el Constitucional no estuvo exento de controversia. Los magistrados Enrique Arnaldo, Concepción Espejel, César Tolosa, junto con el Senado y el Partido Popular, habían solicitado expresamente a Conde-Pumpido que paralizara los tiempos o permitiera plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea antes de resolver. Estos magistrados entendían que la ley vulneraba el Derecho europeo y que debía pronunciarse primero el tribunal de Luxemburgo como máximo intérprete del derecho comunitario. El presidente del Constitucional desoyó la petición al considerar que la función del tribunal era independiente a la adoptada por otros órganos jurisdiccionales. Pese a este aval inicial, el Tribunal Constitucional aún debe resolver los recursos de amparo presentados por Puigdemont, Junqueras, Romeva, Bassa y Turull tras la decisión del Tribunal Supremo de no aplicar la amnistía al delito de malversación. Estos recursos, cuya resolución comenzará previsiblemente en el primer trimestre de 2026, resultarán determinantes para el futuro judicial de los líderes independentistas y para la efectividad real de la ley de amnistía aprobada hace año y medio.
