Un documento interno del Gobierno francés filtrado a principios de junio ha desatado una crisis institucional en torno al Servicio Europeo de Acción Exterior, el aparato diplomático de la Unión Europea dirigido por la alta representante Kaja Kallas. Francia y Alemania proponen reformar la arquitectura de la política exterior comunitaria, una iniciativa que Bruselas interpreta como un intento de recortar los poderes de la estonia y de reforzar la influencia de la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen.
Un documento interno del Gobierno francés filtrado al diario Financial Times a principios de junio ha colocado a Kaja Kallas, alta representante de la Unión Europea (UE) para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, en el centro de una crisis institucional sin precedentes desde la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) en 2010. El texto, cuya existencia confirmó el Ministerio de Exteriores francés aunque trasladó la responsabilidad de cualquier reforma a la propia Kallas, identifica el funcionamiento actual del SEAE como fuente de solapamientos que «entorpece la respuesta rápida a crisis como la guerra de Irán». Berlín se ha sumado a la presión, insistiendo en la necesidad de reforzar la política exterior comunitaria en un mundo que califica de volátil.
Las propuestas que circulan en los corredores de Bruselas contemplan tres vías: trasladar gran parte de las funciones del SEAE a la Comisión Europea, subordinarlo al Consejo —que representa a los Gobiernos de los Veintisiete— o, en sentido opuesto, ampliar sus competencias. Las dos primeras opciones reducirían el margen de maniobra de Kallas, convirtiéndola en una comisaria más o sometiéndola a la tutela de los Estados miembros. La tercera reforzaría su posición pero exigiría una reforma de los Tratados que requeriría unanimidad, un umbral que hoy no está al alcance. Una fuente anónima involucrada en las negociaciones resumió el diagnóstico al Financial Times: «Está claro que no funciona como debería, es disfuncional. El problema es estructural, así que hay que reconstruirlo».
Los desencuentros con Von der Leyen
La crisis en torno al SEAE no puede desvincularse de la pugna entre Kallas y la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, por el control de la política exterior del bloque. Von der Leyen ha ampliado de forma progresiva su influencia en este terreno a lo largo de la última década, impulsando una autodenominada «Comisión geopolítica» y nombrando al primer comisario de Defensa de la historia de la UE. También ha explorado la creación de una unidad de intercambio de inteligencia similar a la que ya existe en el SEAE, una iniciativa a la que Kallas se opone. En Bruselas, la filtración del documento francés se interpreta como una señal del creciente peso de Von der Leyen sobre la acción exterior del bloque.
Los roces entre ambas son anteriores a la guerra de Irán. Cuando comenzaron los ataques en febrero, Von der Leyen y el presidente del Consejo Europeo, António Costa, emitieron un comunicado conjunto sin contar con Kallas, que se pronunció por separado. El episodio ilustra una disfunción que va más allá de las personalidades: el sistema institucional europeo distribuye las competencias exteriores entre la Comisión, el Consejo y el SEAE de una forma que genera fricciones estructurales, no solo personales. Josep Borrell, predecesor de Kallas en el cargo, ha criticado públicamente a la estonia por su postura respecto a Gaza y su reacción inicial a la guerra de Irán.
El SEAE en el punto de mira
La propuesta francesa tiene una paradoja que no ha pasado desapercibida en los círculos comunitarios. París ha sido históricamente uno de los defensores más firmes de la soberanía nacional en materia de política exterior y ha resistido cualquier cesión de competencias a Bruselas. Que ahora proponga transferir funciones del SEAE a la Comisión —la institución más supranacional de la UE— revela hasta qué punto el objetivo real es reducir la autonomía de Kallas más que reforzar la arquitectura institucional. Una diplomática europea consultada bajo anonimato resumió el malestar interno: «Estas rencillas y movimientos bajo el tapete están haciendo un flaco favor a la diplomacia de la UE. No dan buena imagen».
El SEAE dirige más de 140 delegaciones en todo el mundo y emplea a más de 5.000 funcionarios. Kallas ha recordado en sus intervenciones internas el papel discreto pero determinante del organismo en la guerra de Ucrania, las tensiones en el Sahel y los acercamientos con los Balcanes occidentales. Los partidarios de mantener su independencia argumentan que cualquier reforma de calado que afecte al marco básico establecido en los Tratados requeriría la unanimidad de los Veintisiete, un requisito que hace improbable un cambio radical a corto plazo.
Kallas acepta el debate pero defiende su institución
La alta representante respondió a la filtración con un correo interno dirigido a los más de 5.000 empleados del SEAE. En él, Kallas destacó el valor de su institución «especialmente en un momento en el que hay una guerra a gran escala en Europa» y aceptó el debate sobre su funcionamiento. «Debido a los desafíos geopolíticos sin precedentes a los que nos enfrentamos, es natural que esta discusión tenga más atención», escribió. Al mismo tiempo, en el correo recordó que «los papeles y las responsabilidades de las instituciones de la UE están claramente definidos en los tratados», un mensaje dirigido a quienes aspiran a vaciar sus funciones sin pasar por una reforma profunda del marco jurídico.
La cuestión de fondo que subyace al debate trasciende las rivalidades personales: en un mundo de bloques y de creciente presión geopolítica, la UE no ha resuelto quién manda en su política exterior. Si la respuesta es la Comisión, los grandes Estados miembros pierden capacidad de influencia directa. Si es el Consejo, la UE habla con veintisiete voces. Si es el SEAE, necesita el respaldo político que Francia y Alemania le están retirando. La reforma del servicio diplomático europeo se ha convertido así en un debate sobre la identidad estratégica del bloque, en un momento en que esa identidad nunca ha sido más necesaria ni más disputada.
